Важной мерой по охране окружающей среды стало определение объектов накопленного экологического вреда, или объектов накопленного экологического ущерба. Оба понятия отражают наличие определяемых и измеримых негативных последствий для конкретных территорий или природных объектов в результате хозяйственной деятельности (или бездействия) каких-либо организаций. Так, Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «Об охране окружающей среды» определяет накопленный вред окружающей среде как вред, являющийся следствием прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме. Объекты накопленного вреда окружающей среде, согласно определению, данному в указанном Федеральном законе, – это территории и акватории, на которых обнаружен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства и объекты размещения отходов, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде. Конкретизирует и раскрывает содержание объектов накопленного экологического ущерба Приказ Росприроднадзора от 25.04.2012 N 193 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению инвентаризации объектов накопленного экологического ущерба», который указывает, что это загрязненные территории, в том числе бесхозяйные территории, образованные в результате прошлой хозяйственной деятельности, а также объекты размещения отходов и иные объекты (здания, сооружения, загрязненные земельные участки), вокруг которых сформировалось загрязнение или которые сами являются загрязненными, на которых деятельность под управлением организации осуществлялась в прошлом и на которых остались отходы, негативно влияющие на природную среду. Оба определения достаточно однозначно делают отсылку к тому, что причиной экологического вреда являются места накопления или размещения отходов, которые и становятся основным источником загрязнения. Другими словами, проблема ликвидации объектов накопленного экологического ущерба обостряет звучание проблемы об ответственном отношении с отходами производства и другими видами отходов. Более того, подчеркивает значимость территориального фактора, то есть наличия мест скопления этих отходов и причины наличия этих мест. Более детальный анализ территориального фактора обнажает и другую проблему российской экологической практики - отсутствие достаточного количества мест, предусмотренных для накопления, переработки и уничтожения отходов производства и бытовых отходов. Недостаточное количество объектов дополняется отсутствием логистического учета при их определении и организации.
Возвращаясь к анализу природоохранного законодательства, следует отметить, что развивается оно на протяжении более 20 лет, однако, по-прежнему имеет большой перечень лакун, влияющих на практику обращения с объектами накопленного экологического ущерба. Как справедливо отмечают Н.Г. Жаворонкова и В.Б. Агафонов, внимание исследователей к указанной проблеме существует в нашей стране с 1999 года, однако, так и не выработан единый концептуальный подход к решению проблемы[1]. Отсутствует единообразие терминологии, синонимично используются понятия накопленный экологический вред, накопленный экологический ущерб, ущерб прошлых лет, ущерб, причиненный хозяйственной деятельностью, экологические обременения, пределы сверхнормативного воздействия на окружающую среду. Однако, из указанного перечня чаще всего используются два: «накопленный экологический вред» и «накопленный экологический ущерб». Понятие «ущерб прошлых лет» чаще встречается в работах начала 2000-х годов. Вместе с тем, перечисленный авторами перечень понятий при тщательном разборе позволяет выявить некоторые тонкости использования, которые могут влиять на специфику отношений в области возмещения накопленного экологического вреда. Так, понятие «экологический ущерб» чаще используется исследователями при определении суммы и перечня действий по ликвидации последствий причиненного ущерба, выраженного в конкретном выражении, как это, например, присутствует в тексте приказа Росприроднадзора от 25 апреля 2012 г. № 193 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению инвентаризации объектов накопленного экологического ущерба», где «накопленный экологический ущерб» определяется как «выраженный в денежном выражении вред, причиненный окружающей среде или ее компонентам в результате осуществления хозяйственной и иной деятельности, в том числе в результате нарушения природоохранного законодательства, а также убытки (затраты) на ликвидацию и предотвращение отрицательных последствий нанесенного вреда окружающей среде».
Понятие «экологического вреда» более абстрактно и часто используется для декларативных документов, посвященных состоянию окружающей среды и действиям хозяйствующих субъектов. Однако, их можно встретить и в качестве полных синонимов в рамках одного и того же юридического текста или нормативно-правового акта. Во многом это связано с тем, что именно понятие «накопленный экологический вред» используется в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
Следующей проблемой экологического законодательства РФ в отношении обращения с объектами накопленного экологического вреда является несовершенство единого порядка и определенной процедурной последовательности возмещения ущерба, причиненного окружающей среде и имуществу граждан в результате нарушения природоохранного законодательства[2]. Это связано с тем, что он впервые был определен в 2016 году, тогда как на протяжении 17 лет его фактически не существовало. Так, Н.Г. Жаворонкова и В.Б. Агафонов справедливо отмечали, что имелся лишь один нормативно-правовой акт (Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утвержденные приказом Государственного комитета по экологии РФ от 6 сентября 1999 г.), который, тем не менее, не был опубликован и носил исключительно рекомендательный характер[3]. Устранение этого пробела в законодательства в 2016 году способствовало разрешению части противоречий, однако, до настоящего времени выявляет противоречия и процедурные несовершенства.
В свою очередь, несовершенство порядка определения экологического ущерба автоматически влечет за собой другую проблему- сложности и не всегда корректное определение форм и объемов, способов и такс возмещения этого ущерба. Совершенно очевидно, что с 2016 года вводятся в практику методики, которые ориентированы на шкалы загрязнений, определяющие объем требуемых для восстановления территории и/или акватории средств. Кроме того, методики, наконец, учитывают особенности расположения территории, однако, не вполне регламентируют сроки возмещения накопленного ущерб, особенно с учетом объема накопленного вреда. Так, последствия несанкционированных свалок медицинских или биологических отходов ввиду высокой опасности должны устраняться в более короткие сроки. Фактором, влияющим на сокращение сроков возмещения накопленного экологического ущерба, является наличие вблизи объекта накопленного экологического вреда места проживания людей, что немаловажно не только с точки зрения влияния накопленного экологического вреда на здоровье нации, но и с точки зрения учета того факта, что на протяжении многих лет основным инициатором обращений в природоохранную прокуратуру являлись и являются граждане России, которые сталкиваются с негативными последствиями накопления вреда окружающей среде. Хозяйствующие субъекты являются инициаторами в том случае, если им предстоит иметь дело с территорией, загрязненной другим хозяйствующим субъектом, что рассматривается ими не с позиции экологической опасности и общественного здоровья, а с повышением издержек.
Следующим звеном в цепочке возмещения накопленного экологического вреда является отсутствие действующих механизмов компенсации при возмещении вреда и обеспечения компенсации этого вреда.
Таким образом, в 2016 году в ФЗ «Об охране окружающей среды» были внесены изменения, которые частично устраняли имеющиеся пробелы, с другой стороны, существуют перспективы дальнейшего совершенствования. Из числа достижений новелл 2016 года можно, в частности, отметить появившуюся статью 80.1, которая определяла особенности выявления, оценки и учета объектов накопленного вреда окружающей среде. Статья определяет, что объектом накопленного вреда окружающей среде может быть территория или акватория, на которой ранее осуществлялась экономическая или хозяйственная деятельность либо на которой располагаются бесхозяйственные объекты.
Оценка накопленного вреда включает в себя определение объем и массы загрязняющих веществ, отходов и, что немаловажно, определение класса их опасности. Для определения порядка возмещения вреда вычисляется площадь загрязненной территории или акватории, а также категория и вид разрешенного использования земель. Способ оценки также учитывает такую важнейшую составляющую как характер воздействия на окружающую среду за счет определения способности загрязняющих веществ к миграции, возможность загрязнения водных источников и возможность влияния на хозяйственно-бытовое водоснабжение. Существенным достижением новой статьи является учет международных правовых стандартов при определении наличия веществ, перечисленных в международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией. Близость к объектам накопленного экологического вреда населенных пунктов и количество проживающего населения.
Учет объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством их включения в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде. Реестр предусматривает возможность категорирования указанных объектов путем сопоставления их влияния на состояние экологической безопасности. Категорирование, согласно законодательству, становится основанием определения очередности работ по возмещению накопленного экологического ущерба. Самые опасные автоматически становятся первоочередными. Статьей 80.2 ФЗ «Об охране окружающей среды» предусмотрено, что возмещение возможно именно в отношении объектов, включенных в реестр.
Этой же статьей определяется порядок организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде. Вместе с тем, закон не определяет порядок организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, делая отсылку к Постановлению Правительства РФ от 04.05.2018 № 542 (ред. от 25.12.2019) «Об утверждении Правил организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде», который, тем не менее, тоже не отличается достаточным уровнем регламентации.
В связи с этим можно сформулировать предложения по совершенствованию законодательства об объектах накопленного экологического вреда. В частности, следует усовершенствовать и подробнее раскрыть процедуру инициирования оценки объектов накопленного вреда со стороны различных субъектов. ФЗ «Об охране окружающей среды» в настоящее время содержит указание на сроки включения объектов накопленного вреда в государственный реестр, однако, определение в тексте федерального закона сроков проведения оценки, предшествующей этому включению, также было бы весьма полезным, особенно в случае подозрения на наличие высокой степени опасности веществ, ставших причиной накопленного вреда. Поэтому стоит согласиться с тем, что главным нормативно-правовым актом, нуждающимся в совершенствовании, является Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».
Очевидно, что процесс обращения с объектами накопленного вреда имеет перспективы сотрудничества с субъектами общественного контроля в экологической сфере, в этом случае может быть повышен уровень доверия граждан к результатам оценки накопленного вреда, исходя из которого органом исполнительной власти определяются последующие действия по устранению причиненного вреда окружающей среде.
Кроме того, государственный реестр объектов накопленного опыта может осуществлять категорирование не только с точки зрения опасности объектов накопленного вреда, но по видам загрязнений, по региональному критерию, по принадлежности хозяйствующих субъектов, деятельность которых стала причиной образования объектов накопленного опыта, к определенным отраслям. Анализ регионального и отраслевого критерия, с нашей точки зрения, является стратегически важным, поскольку может расширить возможности экологического мониторинга и способствовать совершенствованию институционального дизайна природоохранной деятельности в России, совершенствованию системы механизмов взаимоотношения государства и хозяйствующих субъектов в системе взысканий и поощрений за систематическое несоблюдение или соблюдение экологического законодательства страны.
[1] Жаворонкова Наталья Григорьевна, Агафонов Вячеслав Борисович Правовые проблемы возмещения прошлого (накопленного) экологического вреда в сфере недропользования // Актуальные проблемы российского права. 2016. №1 (62). С. 85-92.
[2] Хлуденева Н. И. Дефекты в экологическом праве: понятие и виды // Журнал российского права. 2014. № 11. С. 85–95.
[3] Жаворонкова Наталья Григорьевна, Агафонов Вячеслав Борисович Правовые проблемы возмещения прошлого (накопленного) экологического вреда в сфере недропользования // Актуальные проблемы российского права. 2016. №1 (62). С. 85-92.