Интервью: Алексей Ковалев – археолог, депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга
Ковалёв, Алексей Анатольевич – научный сотрудник Института археологии РАН, депутат Законодательного Собрания Санкт-Петербурга – рассказывает о законодательстве РФ в области защиты археологического наследия. В составе рабочей группы Правительства РФ Алексей Анатольевич принимал участие в разработке законопроекта № 245-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пресечения незаконной деятельности в области археологии».
Глобальное законодательство по охране культурного наследия
Защита археологического наследия десятилетиями находится в центре международного внимания. На уровне ЮНЕСКО и Совета Европы приняты международные документы, охватывающие различные аспекты защиты археологического наследия:
- Правила археологических полевых работ и пресечение незаконных археологические раскопок;
- Защита археологических памятников в процессе планирования, спасательные археологические исследования;
- Гражданский оборот археологических находок, перемещение их через государственные границы;
- Хранение археологических находок в музеях, музеефикация памятников in situ;
- А также вопросы обучения, образования и международного сотрудничества.
Для Российской Федерации обязательными являются следующие международные договоры:
- Конвенция ЮНЕСКО о мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности. 1970 г.
- Европейская конвенция об охране археологического наследия. 1969 г. (до 2011 года)
- Конвенция ЮНЕСКО об охране всемирного природного и культурного наследия. 1972 г.
- Европейская конвенция об охране археологического наследия (пересмотренная). 1992 г. (Мальтийская конвенция) (с 2011 года)
Кроме этого, Россия обязана принимать к рассмотрению рекомендации ЮНЕСКО и Кабинета Министров Совета Европы, в частности:
- Рекомендация ЮНЕСКО, определяющая принципы международной регламентации археологических раскопок. 1956 год.
- Рекомендация ЮНЕСКО о сохранении культурных ценностей, подвергающихся опасности в результате общественных или частных работ. 1968 г.
- Рекомендация Комитета Министров Совета Европы № R (89)5 от 13 апреля 1989 г. относительно защиты и повышения значимости археологического наследия в контексте работ по городскому и сельскому планированию
- Рекомендация Комитета Министров Совета Европы №R(96)6 от 19 июня 1996 по охране культурного наследия от незаконных действий.
Развитие российского законодательства по охране археологического наследия
Современная Россия модифицировала свое законодательство исходя из своих международных обязательств и национальных интересов. В 2002 году был принят ФЗ «Об объектах культурного наследия народов Российской Федерации». Согласно этому закону, все недвижимые археологические объекты были объявлены по определению (то есть превентивно) охраняемыми государством в качестве объектов культурного наследия федерального значения, все такие объекты были объявлены государственным имуществом, не подлежащим приватизации, археологические памятники и земельные участки, в пределах которых они находятся, оказались в раздельном обороте, то есть право частной собственности владельца земельного участка не распространяется на археологический памятник, остающийся государственным. Закон предписал проведение обязательных археологических обследований земельных участков, подлежащих хозяйственному освоению, и обязательное проведение спасательных раскопок за счет средств застройщика.
При работе над проектом этого Федерального закона (а я был основным автором его концепции, в 1996 и 1997 годах Законодательное Собрание Санкт-Петербурга дважды вносило проект на рассмотрение Государственной Думы) мы старались взять лучшее из зарубежного опыта – определение археологического объекта соответствовало Европейской Конвенции об охране археологического наследия, нормы о превентивной защите археологических памятников по определению действовали, например, в Швеции и Италии уже несколько столетий, многие страны мира, обладающие особо ценным археологическим наследием, в 20 веке объявили археологические объекты исключительной собственностью государства, независимо от прав собственности на земельный участок, общепризнанной в мире нормой права стало требование обязательных спасательных археологических исследований перед осуществлением любых строительных и земляных работ за счет заказчика (инвестора).
Тем не менее наше законодательство имело один существенный пробел. В отличие от большинства стран мира особый правовой режим в ФЗ-73 получили лишь недвижимые археологические объекты. Движимые археологические ценности охранялись лишь в силу отнесения их к недвижимым памятникам или в связи с включением их в музейный фонд. Это, как я считаю, стало одной из основных причин невиданного прежде размаха грабительских раскопок. Основным «мотором» грабежа археологических памятников всегда является покупатель. Если он может свободно обратить в свою собственность археологическую ценность и перепродать ее с выгодой, он, естественно, пытается найти продавца, готового поставить нужный товар. Если археологическая находка охраняется и является государственной собственностью только потому, что она происходит из недвижимого археологического памятника, грабителю – «черному копателю» достаточно не распространяться о своих находках, а втихую сбыть их дилеру. После того, как артефакт окажется «на руках», истребовать его в государственную собственность будет уже практически невозможно. Доказать факт грабежа археологического памятника конкретным лицом, а уж, тем более, источник происхождения награбленного при всем известных масштабах нашей страны и плачевном состоянии органов правопорядка стало практически нереальным.
Общественность, ученые, сотрудники правоохранительных органов забили тревогу. Появилось общероссийское движение «АМАТОР», требовавшее от Правительства РФ принять срочные меры по ликвидации «черного рынка» древностей, Институт археологии РАН провел серию конференций и круглых столов по противодействию «черным копателям», было проведено обсуждение проблемы в Общественной Палате РФ, Федеральная служба безопасности РФ зафиксировала резкое увеличение масштабов незаконного вывоза археологических ценностей из страны и предложила внести поправки в действующий Уголовный кодекс.
Новое российское законодательство по охране археологического наследия
В результате усилий общественности и ученых в 2011 году была ратифицирована Мальтийская конвенция, содержащая достаточно четкие требования по защите археологического наследия от незаконных действий. В 2012 году Президент РФ В.В. Путин дал поручение Правительству РФ подготовить законопроект о противодействии незаконной деятельности в области археологии. Министерством культуры РФ была сформирована рабочая группа по подготовке законопроекта, куда вошли представители всех заинтересованных органов и учреждений, затем, после внесения проекта на рассмотрение Государственной Думы, эта рабочая группа практически в том же составе доработала текст с учетом всех замечаний и предложений. Летом 2013 года был, наконец, принят закон №245-ФЗ, содержащий поправки и дополнения к важнейшим актам федерального законодательства, таким как ФЗ «Об объектах культурного наследия», Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ, ФЗ «О вывозе и ввозе культурных ценностей».
Комплексный характер закона позволяет, с моей точки зрения, осуществлять эффективное противодействие незаконным археологическим поискам и раскопкам, пресекать незаконный оборот археологических предметов и, тем более, их незаконный вывоз за пределы РФ. Разрабатывая этот законопроект, рабочая группа основывалась на требованиях и формулировках Мальтийской конвенции, принимала во внимание общепризнанные нормы международного права, опыт различных стран мира, и, в тоже время, учитывала российскую специфику.
Прежде всего, законом №245-ФЗ впервые в российское законодательство было введено понятие «археологический предмет»1, соответствующее определению из Мальтийской конвенции. Это понятие основано на «информационном подходе»: ведь для человечества археологический предмет важен в первую очередь не своей рыночной стоимостью или художественной ценностью, а в силу того, что он является уникальным и невосполнимым источником информации о жизни людей. Археологический предмет несет информацию о тех периодах истории человечества, знание о которых может быть получено исключительно в результате научного исследования археологических артефактов в их древнем контексте. Поэтому, кстати, однозначно определить, является ли данный предмет археологическим невозможно, каждый раз это устанавливается на основе экспертного заключения. Наше определение мало чем отличается от формулировок, принятых в других странах. Для примера приведем определение из закона Испании (1985 г.): «...движимое или недвижимое имущество исторического происхождения, которое может быть изучено с помощью археологической методологии, формирует часть испанского культурного наследия...».
Начиная с 2013 года, залегающие в земле, на земле и под водой археологические предметы объявлены принадлежащими государству в силу закона (независимо от их регистрации, происхождения и связи с известными археологическими памятниками). Гражданско-правовое понятие клада2 к ним не применяется, все найденные археологические предметы должны быть безусловно сданы в государственные органы под страхом уголовного наказания.
Внутреннее законодательство зарубежных стран по защите археологического наследия
Таким же образом обстоят дела во многих странах Европы (Италия, Греция, Кипр, Хорватия, Болгария, Польша и т.д), странах Латинской Америки и Ближнего Востока. Вот цитата из Кодекса культурного и ландшафтного наследия Италии (2004 г.): «Находки, обозначенные в статье 10 [в том числе вещи, представляющие «археологический интерес» - А.К.], найденные под землей или на дне моря кем угодно и как угодно, принадлежат государству и, в зависимости от того, являются ли они недвижимыми или движимыми, составляют часть собственности правительства или его неотчуждаемых активов, в соответствии со статьями 822 и 826 Гражданского кодекса». Законы арабских стран (скажем, Иордании), дополнительно указывают: «Право собственности на землю не означает для собственника земли права на завладение древностями, находящимися на ее поверхности или под землей, также как не дает ему права искать здесь древности».
В некоторых из этих стран установлен хронологический барьер: в странах Латинской Америки это год обретения независимости, в Греции – год падения Константинополя, в арабских государствах – древность свыше двухсот лет, - в других странах, как и в нашем законодательстве, такого барьера нет.
Не во всех странах мира законодательно презюмируется государственная собственность на все археологические находки. В государствах, чья гражданско-правовая система основана на нормах т.н. «обычного права» (common law), чаще всего археологические предметы и памятники на частных землях принадлежат их владельцам. Однако везде, кроме отдельных стран-«изгоев», таких, как Великобритания, самовольный поиск и, тем более, самовольные раскопки археологических памятников на частных землях запрещены под страхом огромных штрафов или уголовного наказания. Рынок археологических древностей взят под строжайший контроль. Скажем, в Нидерландах каждая сделка с антиквариатом такого рода проходит специальную регистрацию. При этом территория Голландии прекрасно изучена, все видимые на поверхности памятники взяты на учет, земляные работы без предварительного археологического обследования провести просто невозможно. В таких условиях осуществление права частной собственности на отдельные археологические предметы не может повлечь рост числа незаконных раскопок, ограблений памятников археологии. Происхождение археологического предмета не может остаться тайной. Нам нечего равняться на такие примеры, а следует идти путем стран, наибольшим образом потерпевших от незаконной торговли древностями: Италия, Греция, Египет, Сирия, Израиль, Мексика, Гватемала, Перу и т.д.
Что могло бы быть с российским наследием, если бы археологические находки не были отнесены к государственной собственности, можно увидеть на примере Украины. Украина допустила обращение археологических находок в частное владение. Официальные лица заявляют, что речь идет только о т.н. «случайных» находках, которые, дескать, находчик вправе продать кому угодно, поскольку он нашел их ненамеренно. Дескать, нельзя заведомо подозревать всех в криминале. Что получилось в итоге? На Украине «черным копательством» занимаются организованные преступные сообщества, имеющие надежные каналы вывоза предметов за рубеж и совершенно легальный рынок сбыта внутри страны. Бывший президент Украины Ющенко открыто выставляет в государственных музеях свою коллекцию расписных неолитических сосудов трипольской культуры, найденных в ходе грабительских раскопок. Международные интернет-аукционы переполнены артефактами украинского происхождения: древностями бронзового века, скифской, сарматской культур, древнерусского времени и т.п. Недавно даже выставили на продажу половецкую каменную бабу!
Не случайно конвенция ЮНЕСКО «О мерах, направленных на запрещение и предупреждение незаконного ввоза, вывоза и передачи права собственности на культурные ценности» акцентирует внимание на том, что для предотвращения незаконного экспорта и импорта археологических ценностей необходимо прежде всего пресечь нелегальный поиск археологических предметов и обуздать нелегальный оборот артефактов внутри каждого государства. Невозможно пресечь контрабанду только лишь посредством таможенного контроля.
Российский рынок древностей
В связи с тем, что до 2013 года многие археологические предметы попали в частное владение третьих лиц, мы дали возможность всем нынешним владельцам артефактов, чтобы получить возможность их продажи, до 2017 года зарегистрировать их в музейном фонде Российской Федерации в качестве негосударственной части музейного фонда. По закону «О Музейном фонде РФ и музеях в РФ» это вполне возможно, нужно только пройти музейную экспертизу. Многие коллекционеры этим пользуются, регистрируя в Музейном фонде живопись, предметы декоративно-прикладного искусства и другие объекты. Такие предметы продавать можно, но государство имеет преимущественное право покупки. По-моему, ни один коллекционер этой возможностью не воспользовался. Теперь никто не имеет права продавать или дарить находящиеся у него на руках археологические предметы. Рынок археологических объектов переведен на нелегальное положение. И хотя весь теневой рынок антиквариата государство контролировать не может, реальный оборот археологических предметов резко снизился, уменьшился и объем нелегально вывозимых за рубеж древностей. Согласно Кодексу об административных правонарушениях РФ любой, кто размещает данные в интернете о том, что он продает какой-то археологический предмет, может нарваться на контрольную закупку с последующей конфискацией артефактов и штрафом. Аналогичные нормы содержатся в КоАП и в отношении незаконной торговли другими запрещенными предметами, например, янтарем, медикаментами, оружием или объектами животного мира.
ФСБ наряду с МВД взялось за реализацию всего комплекса мер головного и административного законодательства в сфере археологии. Именно сотрудники ФСБ, входившие в нашу рабочую группу, отрабатывали формулировки уголовного и административного кодексов. Оба этих ведомства вправе возбуждать дела о преступлениях или правонарушениях в области археологии. Если сегодня ФСБ и МВД будут в полной мере реализовывать все установленные законом меры, у нас прекратится незаконный оборот древностей и сойдет на нет незаконная добыча археологических предметов. Вопрос уже только в применении закона. Из регионов поступают сигналы о том, что правоохранительные органы на местах не выполняют своих задач, отфутболивают заявления общественников и специалистов о незаконной добыче или продаже артефактов.
Использование металлоискателей в России
Кроме хорошо организованных преступников, у нас существует огромное количество малообразованных людей, вооруженных, на нашу общую беду, металлоискателями. Именно таких «лохов», называющих себя «археологами-любителями» или «любителями приборного поиска», используют преступные группировки, чтобы дискредитировать меры, предпринимаемые государством для защиты археологического наследия России. Вспомним, что летом 2013 года во многих городах нашей страны прошли якобы «стихийные» митинги(!) копателей, требовавших дать им возможность «культурного отдыха» с металлоискателем. Прежде всего нужно довести до них, что
никаких «археологов-любителей» не существует, все они чёрные копатели, преступники.
Любые работы с целью поиска археологических предметов, на памятнике или нет, на частной земле или государственной, по закону расцениваются как археологические полевые работы и не могут проводиться без разрешения - «Открытого листа». За работы, что называется, «в чистом поле» поисковика ждет как минимум административная ответственность с конфискацией металлодетектора. А за нарушение культурного слоя в ходе незаконных раскопок или «закопушек» Федеральным законом № 245-ФЗ была введена уголовная ответственность. При этом под культурным слоем понимается «слой в земле или под водой, содержащий следы существования человека, время возникновения которых превышает сто лет, включающий археологические предметы». В этом определении не указано, должен быть зарегистрирован слой как археологический объект или нет. Так что, если кто-то в ходе целенаправленных поисков разрушил культурный слой даже еще никому не известного археологического объекта, то он попадет под уголовную ответственность. И в этом случае мы не придумывали ничего нового. К примеру, таким же образом построено законодательство двух стран, которые были пионерами в области охраны археологических памятников – это Италия (Папская область) и Швеция. В Швеции, например, еще в 1666-ом году был принят королевский указ об охране археологических памятников. Еще тогда в этом законе было сказано, что за любые попытки нанести ущерб известным или ранее неизвестным никому археологическим объектам полагаются гигантские штрафы. И это при том, что в Швеции памятники археологии на частной земле находятся в частной собственности! На основе шведского закона построено законодательство Норвегии, Дании, Финляндии.
Об ограничении технических средств поиска говорит и Мальтийская конвенция. Она требует «обусловливать конкретным предварительным разрешением, когда это предусматривается внутренним правом государства, использование металлоискателей или любого другого поискового оборудования или процесса для ведения археологических изысканий» (пар. iii статьи 3). За последние двадцать лет в большинстве стран мира были приняты законы против свободного использования металлоискателей, эхолотов, георадаров. Убого на этом фоне выглядят Великобритания и некоторые штатов США. В Англии, как раз на которую все копатели любят ссылаться, до сих пор соответствующий закон называется «Актом о поиске сокровищ», и в нем археологические предметы оцениваются только с точки зрения содержания драгоценных камней и металлов. Эта страна, застрявшая в дремучем 17 веке, не может рассматриваться в качестве примера для цивилизованного человека. В соседней Франции, например, есть такая статья в законодательстве:
Кодекс наследия, Статья L542-1:
«Никто не может использовать оборудование для металлопоиска для целей поиска памятников и предметов, которые могут представлять интерес для преистории, истории, искусства или археологии без предварительного получения административного разрешения, выдаваемого в соответствии с квалификацией заявителя и сущностью и методом поиска». 4 В случае нарушения этого правила лицо подлежит крупному штрафу, а оборудование конфискуется.
Периодически черными копателями поднимается вопрос о лицензировании работ с металлоискателем. Это хитрый ход – с помощью лицензии они хотят заменить «Открытый лист». Мы не можем допустить параллельное существование лицензионной системы. «Открытый лист» выдается на конкретную территорию или на конкретный памятник, на определенный сезон. После завершения исследования обязательно предоставление отчета и сдача находок в музей. Без этого не дадут новое разрешение. А лицензия на металлопоиск означает, что владелец металлоискателя на всей территории России может делать что угодно в любое время. Целесообразно было бы запретить свободное использование и продажу металлоискателей. Можно было бы создать систему регистрации металлоискателей, похожую на систему регистрации прав на владение оружием, но такую систему реализовать пока не удалось. Бесконтрольная продажа металлоискателей, конечно, стимулирует совершение преступлений. Кроме этого, не надо забывать, что сами компании по продаже металлоискателей стимулируют спрос на свою продукцию, прямо или косвенно финансируя сообщества черных копателей. За движением черных копателей лежат коммерческие интересы этих компаний, и это надо понимать. Если никто не будет продвигать поиск с металлоискателями, то не будет и спроса на них, значит, компании будут терпеть убытки.
Превентивное археологическое обследование земельных участков
Надо подчеркнуть, что борьба с черными копателями – это только один из аспектов общей политики мирового сообщества по сохранению археологического наследия. Серьезную угрозу также представляет массовое строительство, во время которого проводятся масштабные земляные работы, полностью уничтожающие культурный слой. Каждый раз, до проведения строительных работ, должно проводиться превентивное археологическое обследование. Крупные застройщики всячески сопротивляются тому, чтобы археологическое обследование проводилось за их счет. Законом № 73-ФЗ5 с 2002 года была установлена обязательность проведения археологической экспертизы земельного участка в том случае, если органы охраны памятников не имеют данных об отсутствии на данной территории объектов культурного наследия. Однако, в 2007-ом году эту норму из закона убрали лоббисты, чтобы облегчить жизнь застройщикам. Только в 2014 году, в результате борьбы археологического сообщества, деятелей охраны памятников, энтузиастов норма была восстановлена. И вот свежий пример, на котором можно увидеть важность археологической экспертизы. Необычайно много археологических памятников было выявлено в последние годы в зонах строительства новых объектов в республике Крым. Сейчас идут работы на тех объектах, которые были совершенно неизвестны до тех пор, пока археологи не провели детальную разведку. И это при том, что Крым неплохо изучен, археологи изучают наследие Крыма более 150 лет! Когда перед строительством проводится археологическая разведка, идет шурфовка, сразу появляются новые памятники – это поселения, включая многослойные, грунтовые могильники, античные склепы. Найдено уникальное поселение неандертальцев. Мы в несколько раз увеличили наши знания об этой территории, когда была проведена целевая разведка. Если бы это не было сделано за счет сметы изыскательских работ, все памятники были бы уничтожены при строительстве. К сожалению, в других местах, мягко говоря, не со всеми застройщиками удается достичь такого результата. А, ведь, территория нашей страны, в отличие от других европейских стран, исследована гораздо хуже, и при обследовании зон будущего строительства могут быть сделаны самые неожиданные открытия.
Примечания:
1. «Под археологическими предметами понимаются движимые вещи, основным или одним из основных источников информации о которых независимо от обстоятельств их обнаружения являются археологические раскопки или находки, в том числе предметы, обнаруженные в результате таких раскопок или находок.» Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СПС Консультант плюс
2. «Клад, то есть зарытые в земле или сокрытые иным способом деньги или ценные предметы, собственник которые не может быть установлен либо в силу закона утратил на них право, … В случае обнаружения клада, содержащего вещи, которые относятся к культурным ценностям и собственник которых не может быть установлен либо в силу закона утратил на них право, они подлежат передаче в государственную собственность. … » Гражданский Кодекс РФ от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 29.07.2017)(с изм. и доп., вступ. в силу 06.08.2017) // СПС Консультант плюс
3. Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации»
4. Ковалев А.А. Сохранение археологического наследия: проблемы и перспективы. Материалы конференции «Противодействие незаконной деятельности в области археологии», Москва, 9 – 10 декабря 2013 г.//Применение понятий «археологический предмет» и «культурный слой» в правоохранительной деятельности. – М.: ИА РАН, 2015. – ISBN 978-5-94375-173-8
5. Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» // СПС Консультант плюс
Статья на сайте HolisticAuction.ru на русском и английском языке
