6 декабря Госдума в первом чтении приняла законопроект, позволяющий на добровольной основе органам государственной власти субъектов РФ переводить на региональный уровень образовательные организации, главным образом школы.
Напоминаю, что идею передачи отдельных полномочий органов местного самоуправления в сфере общего образования на уровень субъектов Российской Федерации в своё время высказывала министр образования и науки Ольга Васильева, мотивируя это тем, что сейчас влияние государства на школу недостаточно. В пору ее нахождения на должности министра был осуществлен соответствующий пилотный проект, о котором я подробнее скажу позже. Напоминаю также, что, согласно действующему законодательству, образовательные стандарты принимаются на федеральном уровне, но включают в себя компонент, который формируется участниками образовательного процесса. Иначе говоря, субъектами федерации, а также школами.
Влияние местного самоуправления на содержание образования минимально.
Надо также помнить, что с точки зрения финансирования все учебные расходы школ, включая оплату труда педагогов, идут из региональных бюджетов. А органы местного самоуправления, которые номинально являются учредителями школ, отвечают за коммунальные расходы и содержание зданий. Кроме того, при желании органы региональной власти могут взять в своё ведение все образовательные организации на территории своего субъекта РФ, хотя пользуется этим абсолютное меньшинство. Например, город Москва.
Чем руководствуются авторы законопроекта, которых в Государственной думе огромное большинство?
Руководствуются тем, что в бюджетной системе России самый богатый или сейчас наименее бедный бюджет – федеральный. Следующий уровень бедности и богатства – это бюджеты субъектов РФ. Среди них около десяти сейчас являются донорами. Остальные регионы – дотационные, они получают дополнительные деньги из федерального бюджета. Это не значит, что на самом деле регионы себя не окупают. Это свидетельствует лишь об одном: система распределения доходов такова, что федеральный бюджет забирает себе, по разным оценкам, от 60% до 70% региональных доходов. Напомню, что на рубеже 1990-х годов было принято решение делить деньги между федерацией и её регионами по формуле «50 на 50». Сколько бы у нас было доноров и дотационных регионов, если бы такая ситуация сохранилась до сих пор, сказать не берусь. Возьму на себя смелость прогнозировать преимущества и недостатки от принятия рассматриваемого нами законопроекта.
Плюсом в случае, если субъекты федерации получат такую возможность, может быть улучшение финансирования школ. Если регионы такой возможности не имеют, они либо не возьмут школы в своё ведение, либо не увеличат их финансирование. Минусом такого решения может быть возобновление процесса ликвидации школ – сельских прежде всего.
Как показывает опыт с медицинскими организациями, после того как они были приняты в региональное ведение, процесс ликвидации Фельдшерско-акушерских пунктов (ФАПов) и амбулаторий на селе ускорился. Произошло это по одной простой причине. Главы местного самоуправления, районные советы пытались сохранять на своей территории медицинские учреждения, тогда как руководство субъектов РФ рассуждало чисто прагматически: можно оставить одну больницу на несколько районов, пусть едут в неё. Напомню, что дело дошло до того, что президент России заявил, что с оптимизацией здравоохранения перестарались, и после этого стали открывать передвижные ФАПы (как правило, в селах ФАПы передвижные). Нечто подобное может происходить и с сельскими учебными заведениями, в особенности со школами. Передвижные сельские школы есть уже и сейчас, только передвигаются не школы, а дети на школьных автобусах. Только в случае принятия законопроекта, повторюсь, их может стать больше.
Теперь напомню статистику. На 1990 год в России было 69 700 школ. На конец 1990-х годов, несмотря на тяжелые экономические проблемы, количество школ сократилось чуть больше, чем на 1000. В настоящее время школ в России меньше 40 тысяч. То есть закрыто примерно 30 тысяч школ, главным образом сельских. Процесс резко ускорился не потому, что кончились деньги, а потому, что после 2005-2006 годов, когда средств было достаточно, был введён принцип нормативно-подушевого финансирования, при котором маленькая школа неизбежно умирает – неважно, сельская или городская. Несколько министров, включая Ольгу Васильеву и Дмитрия Ливанова, призывали положить конец ликвидации сельских школ. Но призывы призывами, а статистика статистикой. Поскольку бюджеты регионов беднели, то, соответственно, оптимизация продолжалась.
Поэтому как минимум к законопроекту необходимы поправки, устанавливающие барьеры на пути ликвидации сельских школ. Обязательно такие поправки мы будем подавать.
В самом начале я уже упоминал о проекте по передаче отдельных полномочий органов местного самоуправления в сфере общего образования на уровень субъектов Российской Федерации, реализованный в 2017–2018 годах. В нем приняли участие около 20 субъектов РФ и, как показала практика, в результате достигалась некоторая экономия. Например, можно было создать управление образованием не на один, а на несколько сельских районов. В каких-то случаях, когда территория небольшая, это возможно. В случаях, когда территория большая, управлять издали практически невозможно.
Добавлю к этому то, что слышал от управленцев больших регионов. Они рассуждали примерно так: «Вот сейчас, когда глава сельского района несет ответственность за школу, случись что-то в школе – пожар, наводнение, отключение отопления и так далее – есть с кого спросить. В случае же, когда это будет школа регионального ведения, что называется, до бога высоко, до царя далеко. Управлять чрезвычайной ситуацией в школе будет достаточно сложно». В этой логике тоже есть доля правды.
Поэтому плюс закона состоит в том, что он не заставляет регионы принудительно переводить школы в региональное ведение. Будем надеяться, что с регионального уровня виднее, чем с федерального.
Но, с моей точки зрения, проблемы образования должны решаться иным способом.
Во-первых, федеральный бюджет должен принять участие как минимум в софинансировании школ.
Во-вторых, соответственно для этого следует установить базовые ставки, оклады педагогов от Москвы до самых до окраин. Кому не хватает денег, должны получать их из федерального бюджета. А денег не хватает большинству. У кого деньги есть, вправе увеличивать базовые ставки и оклады. Таких регионов, по разным оценкам, от 10 до 13.
В-третьих, необходимы дополнительные гарантии сохранения сельской школы, в том числе: отказ от подушевого финансирования, восстановление в полном объёме всех коммунальных льгот для сельского учителя и обеспечение сельского учителя жильём и, как правило, более высоким уровнем заработной платы, чем в городе того же региона. Поэтому новый законопроект, на мой взгляд, есть попытка решить фундаментальную системную проблему российского образования в условиях дефицита средств.
Позволю себе прогноз, хотя это скорее интуиция, чем информация.
Прежде всего, на мой взгляд, количество регионов, которые будут действовать в соответствии с возможностями нового закона, несколько увеличится, но не думаю, что это будет большинство. Главным мотивом для руководителей регионов станет стремление «быть в тренде», а препятствием послужит нежелание муниципалитетов отдавать свои полномочия по управлению школами.
Я хочу напомнить, что и в 2017 году были органы местного самоуправления, которые возражали против перевода школ на региональный уровень. Например, мэр Новосибирска, Анатолий Локоть, присылал официальное письмо, в котором обращал внимание на то, что сейчас город очень активно помогает школам, и, если будут приняты законодательные изменения, то он не сможет этого сделать. Поэтому города, у которых хорошие бюджеты, будут тоже сопротивляться принятию этого закона (если там, конечно, хорошие мэры) для того, чтобы сохранить возможность поддержки школ. И повторю ещё раз. По действующему закону при желании без внесения изменений регионы могут выступить учредителями, если хотят, всех образовательных организаций – от детских садов до колледжей.
Поэтому по большому счёту закон в основном расширяет регионам те возможности, которые они уже имеют.
Мы увидим правоприменительную практику и поймём, чего этот закон дал больше – пользы или вреда.