Когда я учился на юридическом факультете, меня крайне удивлял один факт. Существует три модели разделения властей – президентская, смешанная и парламентская республики. Примеров парламентарной формы правления среди демократических государств множество: Великобритания, Германия, Италия, Испания, Канада, Австралия и так далее. А вот президентская республика только одна – США. Все остальные страны с такой формой правления либо к демократическим не относятся (страны Африки, Индонезия, Беларусь, Казахстан), либо проходят через длительный этап авторитаризма, прежде чем парламент сможет отвоевать себе полномочия и сильно ограничить фигуру президента - то есть отойти от классической модели (страны Латинской Америки).
То же касается смешанной республики. Стабильная демократия при такой форме правления есть только во Франции. В остальных странах парламентско-президентская форма либо постепенно эволюционирует в сторону парламентской республики (страны Восточной Европы), либо служит фасадом авторитарной модели (Россия, Армения до перехода к парламентской республике, страны Африки).
Что же это за модели разделения властей такие, если они допускают (или поощряют?) авторитарное правление? Внимательно присмотревшись к США и Франции, я понял, что меня много лет обманывали. Все эти «модели разделения властей» существуют только в воображении авторов учебников по теории права и государства.
Президентская республика
Давайте начнем с США – классической президентской республики. Теория говорит, что избираемый гражданами Президент самостоятельно формирует правительство (Кабинет Президента США). Парламент никак не участвует в его формировании, поэтому Президент не вправе распускать Палату Представителей. Президент не вмешивается в сферу законодательной власти (у него нет законодательных полномочий), а парламент – в сферу исполнительной власти (не назначает министров).
На самом деле американская модель действует совершенно по-другому. Исполнительную власть формирует не Президент единолично, а одна из двух партий (республиканцы или демократы). И формирование Кабинета начинается за год до голосования по кандидатуре Президента – с собраний сторонников и членов партий (кокус) и первичных выборов (праймериз).
В США есть только две партии - республиканская и демократическая. Они принципиально отличаются от европейских партий - это скорее платформы, "лифты" для отбора и продвижения политических активистов во власть. Идеологическая основа у них есть, но самая общая. Левое крыло республиканцев сложно отличить по взглядам от многих демократов, а право крыло демократической партии высказывает те же идеи, что и некоторые республиканцы.
Поэтому первичные выборы нужны, чтобы определить, какая политическая повестка реально волнует избирателей. Партии не просто выдвигают кандидатов на пост Президента – они предлагают гражданам разные варианты внутренней и внешней политики. Повышать или понижать налоги? Выводить производства из страны или возвращать их в США и создавать рабочие места? Вести войны по всему миру или сосредоточиться на внутренней повестке? Выдавать визы большему числу мигрантов или построить стену на границе с Мексикой?
Участвуя в праймериз, граждане отбирают два варианта проведения внешней и внутренней политики, которые они считают наилучшими. Первичные выборы в США – это аналог парламентских выборов в европейских странах с многопартийной системой. Разница в том, что в Европе по результатам выборов создается парламентская коалиция, отражающая политические пристрастия большинства граждан, которая сразу формирует правительство. А в Америке по результатам праймериз определяются два кандидата на должность Президента, которые должны пройти через еще одно голосование.
После того, как граждане определили две актуальные политические программы, в дело вступают штаты. Именно штаты решают, какая из двух выбранных программ будет осуществляться. Штаты формируют Коллегию Выборщиков, в которой "вес" каждого штата зависит от численности населения.
Аналог такой Коллегии в Европе – немецкий Бундесрат, или Федеральный Совет Австрии - верхняя палата парламента, в которой земли тоже представлены пропорционально численности населения, и депутаты от каждой земли тоже голосуют консолидировано.
После избрания Президент США формирует свой Кабинет, однако и в этом вопросе он ограничен парламентом - все ключевые кандидатуры должны получить одобрение Сената. Это сложная процедура, которая требует многочисленных согласований и консультаций с сенаторами. Даже если у партии Президента большинство голосов в Сенате, это не гарантирует безоблачного прохождения всех кандидатур. Часто недовольства одного единственного сенатора из президентской партии хватает, чтобы сорвать назначение.
Если создавать аналог американской «президентской» модели в европейской стране, то глава исполнительной власти (он может называться как угодно) должен избираться двумя палатами парламента. Сначала партии, избранные в нижнюю палату, выдвигают своих кандидатов, а затем верхняя палата, в которой заседают представители регионов, назначает одного из выдвинутых кандидатов главой исполнительной власти.
Получается, что это никакая не «президентская республика», а парламентская (или «партийная»), да еще и с расширенными полномочиями регионов.
Кроме того, утверждение, что в президентской республике Президент не обладает законодательными полномочиями - ложь. Именно Президент является в США "главным законодателем". Конгресс давно и активно наделяет Президента полномочиями регулировать различные вопросы своими актами, подменяя тем самым законодателя. В 1913 году Верховный Суд США определил, что делегирование законодательных полномочий конституционно, если в соответствующем законе указаны четкие границы предмета регулирования, осуществляемого на основании делегирования.
С течением времени перечень вопросов, по которым Президент вправе издавать акты, имеющие силу закона, растет и расширяется, а требования, предъявляемые Конгрессом к актам делегированного законодательства, становятся все менее определенными. Президент нередко осуществляет субделегирование полномочий, переданных ему Конгрессом, главам исполнительных департаментов, независимых ведомств и иным должностным лицам.
Что касается законодательных полномочий самого Конгресса, то они существенно ограничены Президентом, который может налагать вето на любые неугодные ему законы. Среди демократических стран США - практически единственная страна, где у президента есть такое право (исключение составляет Польша). Общее правило европейских стран - президент только подписывает и публикует законы. Отклонять их он не вправе.
Для преодоления президентского вето Конгресс должен набрать по 2/3 голосов в Палате Представителей и в Сенате. Это исключительно трудно, потому что разница между республиканцами и демократами в количестве депутатских мест всегда минимальна - это либо большинство в несколько голосов, либо 50/50. Если законопроект получает 2/3 голосов, это значит, что существенная часть однопартийцев Президента выступает против него. Для этого должны быть веские основания - скажем, закон крайне непопулярен в обществе и может ударить по партии на выборах.
Скажем, из 635 законов, отклоненным Франклином Рузвельтом, Конгресс смог повторно принять только 9. Президент Гровер Кливленд, избранный в конце 19 века, наложил 584 вето, и только 7 из них были преодолены Конгрессом. Если говорить о недавней истории, президенты Джордж Буш младший и Барак Обама наложили всего по 12 вето каждый. Конгресс отменил лишь одно обамовское вето, наложенное на законопроект, который позволял семьям пострадавших от терактов 11 сентября 2001 года возбуждать иски против Саудовской Аравии.
Еще одна особенность американской системы разделения властей – это независимая судебная система, действующая на основе прецедентного права (common law). В американской правовой доктрине право – это не то, что написано в законе, а то, как этот закон толкует судья. Закон сам по себе – это «мертвый текст», который «оживает» только через применение и толкование судьями. А толкование может быть любым – в том числе прямо противоречащим буквальному грамматическому смыслу правового акта.
Классический пример такого судейского правотворчества вопреки буквальному тексту закона – это решение Верховного Суда штата Нью-Йорк по делу Riggs v. Palmer (115 N.Y. 506). Наследник не захотел ждать, когда его богатый дедушка умрет от естественных причин, и отравил его. По закону убийство наследником своего наследодателя не являлось причиной для лишения его наследства.
Но Верховный Суд штата Нью-Йорк решил по-другому. Судьи заявили, что они придерживаются тех же представлений о справедливости, что и законодатель. Поэтому они авторитетно утверждают, что если бы законодатель знал о такой ситуации, то он обязательно включил бы её в закон и запретил бы наследнику вступать в права наследования.
То есть судебная власть в США не только организационно и административно независима от Президента и Конгресса, но она при вынесении решений руководствуется в первую очередь собственными прецедентами, правовой традицией и доктриной. Тем самым она сдерживает Президента и Конгресс в их законодательной деятельности.
Еще одна важная особенность США, помогающая избежать узурпации власти Президентом – это федерализм и широкие полномочия штатов. Само название «штаты», то есть «государства», говорит о том, что Североамериканские Штаты формировались, как союз независимых государств, которые передали на федеральный уровень лишь часть своих полномочий. Штаты обладают собственной судебной системой, полицией, национальной гвардией и т.д. Они весьма пристально следят за тем, чтобы федеральное правительство не посягало на их полномочия.
В подавляющем большинстве других федеративных стран исторический процесс их формирования был другим – централизованное унитарное государство по мере демократизации передает всё больше полномочий регионам. Либо этнические группы ведут долгую борьбу за свой особый статус. При этом все полномочия, прямо не переданные субъектам федерации, а также право вообще ликвидировать региональную автономию, сохраняются за центральными властями.
-------
Какую модель разделения властей мы видим в конституциях других стран, которые как бы копируют американскую модель? Кандидаты на должность Президента – это обычные граждане. Частные лица. Они могут состоять в какой-то партии, или поддерживаться каким-то движением, но это не обязательно. Граждане выбирают не программу, а личность. В других странах нет институционализированных "партий-лифтов", пронизывающих всю политическую систему. До выборов кандидат обещает одно, а после вполне может сказать «прошу отнестись с пониманием», и проводить совершенно другую политику. Ключевая проблема такой системы в том, что избранный Президент воспринимает мандат избирателей, как доверие лично себе.
Его избрание - это не результат компромисса разных политических сил, не результат соревнования политических программ. Программы у кандидатов в президенты есть, но их никто не читает. Люди выбирают лидера. И все, что затем взбредет этому лидеру в голову, как бы санкционировано победой на выборах.
Правительство формируется, меняется и отправляется в отставку Президентом единолично, без согласования с парламентом или партиями. Глава государства является единственным лицом, уполномоченным принимать решения в сфере исполнительной власти.
Если в стране есть сильный парламент, то начинается противостояние законодательной власти и президента. Если же партийная система рыхлая и исторической традиции парламентаризма в стране нет, то глава государства сможет быстро подчинить себе парламент. Для этого создается карманная партия, задача которой не представлять интересы избирателей, а поднимать руки тогда, когда скажет Президент. Ее прохождение в парламент обеспечивается при помощи административного ресурса и бюджетных денег.
Если президентская партия получает большинство в законодательном органе, то государство быстро скатывается к диктатуре - независимая судебная система демонтируется, правила избрания для оппозиционных партий и политиков усложняются, любые прихоти Президента оформляются в виде законов. Если же большинство в законодательном органе получает оппозиция, то Президент нейтрализует парламент, налагая на неугодные ему законы вето, и регулируя эти вопросы своими декретами.
В любом случае, политика кабинета министров будет проводиться не в интересах граждан, а в соответствии с волей президента.
Такая модель не просто не препятствует установлению авторитарной власти – она этому способствует. Переход к более демократической системе становится возможен только в результате акций гражданского неповиновения и массовых протестов.
Именно благодаря гражданским протестам в латино-американских президентских республиках удалось добиться запрета для президента избираться повторно – можно только на один срок в жизни. Были установлены существенные ограничения для кандидатов - запрещается избираться родственникам действующего президента, государственным служащим и пр. Многие бывшие латино-американские президенты находятся в тюрьме либо под следствием по обвинению в коррупции и отмыванию денег.
Примером президентский республики, где конфликт между законодательной и исполнительной властями не скончается уже несколько лет и поставил страну на грань катастрофы, является Венесуэла.
Смешанная республика
Классической смешанной республикой является Франция. Премьер-министра избирает Парламент, а Президента – граждане напрямую. Но их полномочия строго разделены. Если Президент и Премьер представляют одну партию, то Президент фактически возглавляет Правительство. Если же разные, то они «сожительствуют», не мешая друг другу – каждый действует в рамках своей компетенции.
Усиление фигуры Президента Франции было реакцией на предоставление слишком широких полномочий парламенту после Второй Мировой войны и на отсутствие системы сдержек и противовесов. По Конституции Четвертой Французской Республики Национальное Собрание избирало и Президента и Премьер-Министра простым большинством голосов. Само Национальное Собрание избиралось по мажоритарной системе - то есть депутаты плохо подчинялись партийной дисциплине и не должны были создавать коалицию для формирования правительства.
Избранный Премьер-Министр формировал Совет Министров, производил назначения, и представлял состав правительства парламенту на одобрение. Но поскольку в Национальном Собрании не было коалиции, которая бы изначально договаривалась о том, какая партия получает какие портфели, список министров устраивал депутатов гораздо меньше, чем один Премьер. Поэтому за правительство целиком подавалось гораздо меньше голосов, и их не хватало для одобрения. Приходилось начинать все с начала: избирали нового премьер-министра, тот формировал новый Совет Министров, голосов для утверждения СовМина не хватало, избирали нового премьера...
В результате за 12 лет сменилось 22 состава Совета Министров и 12 Премьер-Министров. Каждый год происходило по 2-3 отставки Премьера. Все это наложилось на внутриполитическую нестабильность, начало экономического роста при неконтролируемой инфляции, а также ряд военных кризисов в заморских территориях (Индокитайская война, Мадагаскарское восстание, Суэцкий кризис, война за независимость Алжира).
В 1958 году была принята Конституция Пятой Республики. которая усилила фигуру Президента, но при этом сохранила парламентскую ответственность правительства. Хотя Президент и курирует вопросы внешней политики, обороны и вооруженных сил, он никак не участвует в формировании Правительства. Правительство формируется исключительно Национальным Собранием.
То есть Франция осталась парламентской республикой, но со своими национальными особенностями. Президент был наделен достаточным количеством полномочий, чтобы стабилизировать работу исполнительной власти, но недостаточным, чтобы превратиться в самостоятельную ветвь власти и получить контроль над правительством.
Успех французской модели напрямую зависел от развитой устоявшейся партийной системы. Президент - это практически всегда представитель определенной парламентской партии. Именно партии соревнуются как за президентский пост, так и за места в Национальном Собрании и возможность формировать Правительство.
Суть этой модели в том, что политика, проводимая Французской Республикой, определяется по результатам нескольких выборов (парламентских и президентских), разнесенных во времени. Соответственно, избиратели имеют возможность наделять одну партию правом формировать правительство, а другую (или ту же самую) - быть арбитром между ветвями власти и курировать вопросы обороны и внешней политики.
Без сильной традиции парламентаризма, без партий, имеющих долгую историю и репутацию, без формирования Кабинета Министров исключительно парламентом, без независимой судебной системы парламентско-президентская система провоцирует конфликт и «перетягивание полномочий» между коллегиальным законодательным органом, который представляет интересы граждан, и единоличным главой государства, который пытается расширить свои полномочия и формировать Правительство самостоятельно, без учета мнения парламента и интересов избирателей.
В других странах, пытающихся копировать французскую модель, президент, избранный на всенародных выборах и имеющий мандат доверия избирателей, использует свои расширенные полномочия для установления контроля за правительством и парламентом. Поскольку ему обычно подчиняются армия и силовики, он пытается ослабить главу Правительства, подчинив соответствующих министров себе лично, то есть нарушает принцип формирования кабинета исключительно законодательным органом.
Если Президент участвует в формировании судебной власти, то он будет назначать в высшие суды страны лояльных судей, которые во всех конфликтных ситуациях будут принимать решения в его пользу. Контроль за полицией глава государства может использоваться для политического преследования оппонентов, а армию - для военного переворота.
В странах, стремящихся к демократии, смешанная республика является переходной моделью от диктатуры и полного отрицания разделения властей к парламентской форме правления, когда вождитская система еще не полностью изжита, и людям кажется, что без единого центра принятия решений страна погрузится в хаос.
На сегодняшний день в странах Восточной Европы практически не осталось смешанных республик. Исключение составляют Румыния и Литва. Скажем, Финляндия в течение ХХ века была смешанной республикой с сильной фигурой президента, что провоцировало постоянные конфликты с Эдускунтой (парламентом). С 1990 года началось обсуждение новой Конституции, и в 2000 году Финляндия перешла к парламентарной форме правления.
Похожая ситуация была в Армении. После обретения независимости в стране была установлена смешанная форма правления, которая привела к сосредоточению власти и собственности в руках правящего клана, чьи представители занимали должность Президента. При этом нормы армянской Конституции были досконально переписаны из французской Конституции. Сменить власть удалось лишь в результате бархатной революции и перехода к парламентской форме правления.
--------------------------------
Получается, что модель разделения властей (то есть ограничения полномочий государственных органов таким образом, чтобы ни один из них не мог узурпировать власть) всего одна – это коллегиальная, или демократическая модель, при которой исполнительная власть формируется на основе представительства интересов различных групп граждан. Правительство могут формировать партии (парламентским или непарламентским путем), представители субъектов федерации, одна или две палаты парламента – в каждой стране свои особенности, которые необходимо учитывать при выработке конкретных форм разделения полномочий. Но главное – чтобы правительство формировалось на основе консенсуса разных политических сил.
Другая же модель разделения полномочий, при которой правительство формируется одним человеком, пусть даже избранным на всенародных выборах, является единоличной, или авторитарной. Её нельзя назвать моделью разделения властей, потому что она нарушает принцип разделения властей, уничтожает систему сдержек и противовесов, провоцирует конфликт между законодательной и исполнительной ветвями власти и препятствует развитию парламентаризма. В этой модели сменяемость власти сильно затруднена, выборы часто фальсифицируются, демократические институты могут превращаться в декоративные, или «спящие».
Конечно, парламентская республика не дает 100% гарантий того, что власть в стране не узурпирует какой-то лидер, или связанная с ним партия. Скажем, в Венгрии в 2010 году партия Виктора Орбана «Фидес» объединила вокруг себя все консервативные силы и получила конституционное большинство в парламенте. После этого Виктор Орбан начал масштабную реформу (вернее демонтаж) политических институтов.
Была принята новая Конституция. Конституционный Суд был переукомплектован, а затем лишен значительной части своих полномочий. Избирательные округа перераспределили, число мест в парламенте сократили, в избирательные комиссии назначили лояльных «Фидес» чиновников. В результате к следующим выборам для получения конституционного большинства Орбану было достаточно 44% голосов избирателей, хотя на предыдущих требовалось более половины. Сейчас, по определению европейских наблюдателей, выборы в Венгрии «свободные, но не честные»: здесь практически не бывает фальсификаций на стадии голосования, однако правительство следит за тем, чтобы у оппозиционных кандидатов, и без того фактически полностью дискредитированных, не было слишком широкого доступа к финансированию и СМИ.
Другой пример авторитаризма при парламентской форме правления – это Сингапур. Формально в стране введена Вестминстерская система, построенная на принципах государственной модели Великобритании. Однако на практике вся политическая жизнь контролируется партией «Народное действие», основанной Ли Куан Ю. С 1959 года партия бессменно находится у власти и фактически срослась с государственным аппаратом. Генеральные секретари партии (обычно – родственники Ли Куан Ю) всегда занимают и пост Премьер-Министра страны.
Но парламентская республика создает больше всего препятствий на пути авторитаризма. Она требует регулярного подтверждения легитимности правящей партии на выборах. При незначительной адаптации к национальным особенностям, данная модель может эффективно противостоять попыткам удержать власть.