Сорок лет назад Китай был командно-административной экономикой, с центральными планами, которые должны были управлять экономикой, но на самом деле это не сработало. В течение следующих 20 лет от такого рода планирования в основном отказались. К концу 1990-х годов Китай практически не имел долгосрочных планов и промышленной политики. Премьер-министр того времени Чжу Рун Цзи был крайне подозрителен к грандиозным и неэффективным правительственным программам. Однако с начала XXI века долгосрочные планы и промышленная политика вернулись на круги своя . Китай сегодня оперирует десятки национальных планов и буквально сотни планов местных органов власти. В центре внимания находятся последовательные пятилетние планы, в том числе только что выполненный 13-й пятилетний план (2016-2020 гг.).
Эти планы объединяют три элемента:
- "Заявление о видении". Каждый из последних пятилетних планов имеет свою тему и набор общих мотивов. Эти концептуальные заявления представляют собой согласованные документы, в которых излагаются некоторые надежды и цели политиков, но они не обязательно включают оперативные цели. Они выполняют координирующую функцию и позволяют местным субъектам действовать в одном русле с центральными директивными органами. В этом смысле они напоминают "ориентировочное планирование", начатое французами в 1950-х годах. За последние четыре пятилетки эта функция плана относительно мало изменилась.
- "Горстка связывающих целей". Каждый из последних трех планов включает в себя несколько экологических целей, которые, в отличие от других целей плана, являются "обязательными". Начиная с 20-процентного целевого показателя энергосбережения в 11-м пятилетнем плане (2006-2010 годы), он был расширен за счет включения нескольких целевых показателей по сокращению выбросов, эмиссии углерода и экономии воды и энергии. 13-й пятилетний план (2016-2020 годы) также включает обязательную для выполнения цель вывести к 2020 году из нищеты все 55 миллионов китайцев, живущих за чертой бедности. Затем правительство организует специальную программу сбора данных и правоприменения для этих "обязательных" целей.
- "Сопутствующие отраслевые и местные планы - общие планы". Национальный пятилетний план является лишь началом более широкого общенационального процесса планирования. Как только общий план будет завершен, местные органы власти и министерства подготавливают свои собственные планы, включающие национальные цели. За последние 20 лет число таких последующих планов значительно возросло. В начале 2000-х годов Госсовет ежегодно утверждал от нуля до двух промышленных политик, а в 2016 году официальный статус получили не менее 50 отраслевых планов, связанных с 13-й пятилеткой программой. Существуют планы для конкретных высокотехнологичных секторов (таких как полупроводники или электромобили), а также планы развития технологий и "стратегических развивающихся отраслей" Портманто, а также некоторые менее интегрированные концептуальные планы, такие как "Интернет плюс" и один по модернизации промышленности ("Сделано в Китае 2025"). Количество и плотность этих соответствующих планов является одной из недавних и отличительных особенностей китайской системы.
Различные элементы китайского процесса планирования должны рассматриваться отдельно, особенно в сравнительном контексте. Сочетание формулировки видения и нескольких конкретных целей является достаточно стандартным, разумным подходом к планированию. Китайский план включает в себя и обобщает многие существующие программы, поэтому он может не быть особенно последовательным или объявлять много нового. Добавление заявления о видении дает ему согласованность и более привлекательное послание.
Введение "обязательных" целевых показателей посылает децентрализованным участникам дополнительный мощный сигнал о том, что они должны серьезно относиться к экологическим целям. Но описанный таким образом процесс планирования в Китае не сильно отличается от того, как это делается, например, в штате Калифорния, где обязательные для исполнения цели устанавливаются посредством законодательства и нормативных актов. В Китае эта цель достигается путем принятия административных мер, однако децентрализованные субъекты могут свободно выбирать конкретные шаги.
С другой стороны, распространение соответствующих секторальных и местных планов подталкивает децентрализованных субъектов к принятию конкретных мер, не имеющих аналогов в других рыночных экономиках. Они разъясняют приоритеты правительства и побуждают местных субъектов согласовывать свои инвестиции с национальными целевыми показателями, снижая риск инвестиций. Увеличение государственных ресурсов, зафиксированное в предыдущем секторе, сопровождалось заметным увеличением числа целевых мероприятий.
Финансирование целевых секторов может быть очень большим: например, такой высокоприоритетный сектор, как интегральные микросхемы, может рассчитывать на доступ к финансированию инвестиций на сумму свыше ста миллиардов долларов в течение 13-го пятилетнего плана.
Большая часть нынешней промышленной политики является относительно новой, и мы редко располагаем достоверной информацией о затратах или хорошей оценкой выгод. Какие особенности китайской экономики сегодня не были бы очевидны, если бы не было "планирования"? До сих пор никто не предложил убедительного примера. Неофициальные данные свидетельствуют о том, что между конкретными инициативами, предусмотренными в успешных планах, и любыми последующими результатами очень мало соответствия. С одной стороны, примеры очевидного успешного развития, такие как китайская промышленность по производству солнечных батарей, были достигнуты ценой чрезмерных, дублирующих и неудачных инвестиций. С другой стороны, некоторые успехи, которые можно было бы предположить, связаны не с планированием. Например, крупнейшая в мире сеть высокоскоростных железных дорог находится в Китае, но эта сеть появилась в пятилетних планах только в 2016 году, к тому времени уже было построено 19 000 километров.
Мы можем сделать вывод о том, что на сегодняшний день имеется мало доказательств того, что планирование само по себе является эффективным инструментом формирования процесса развития, или что оно является эффективным с точки зрения затрат инструментом. Однако планирование является частью сложной системы национальных институтов, которые в целом способствуют развитию и росту.